Wenn das Volk begehrt

Das „Rechtsstaat & Anti-Korruptionsvolksbegehren“ könnte – wie zuletzt etwa das Klimavolksbegehren – großen Zuspruch erfahren und eine öffentliche Diskussion anregen. Zeit, um das Phänomen Volksbegehren genauer unter die Lupe zu nehmen und einen Blick auf Promille, Plebiszite und Politik zu werfen.

Bei den Abgeordneten im Parlament – hier spielt die Musik, wenn es um das Beschließen von Gesetzen geht. Doch auch Bürgerinnen haben durch Instrumente der direkten Demokratie die Möglichkeit zur unmittelbaren Mitwirkung an der Gesetzgebung und Bildung des Staatswillens.

Die österreichische Bundesverfassung sieht drei solcher direkt-demokratischen Instrumente (auch Plebiszite genannt) vor, von denen das Volksbegehren am häufigsten genutzt wird. Und zwar mit verschiedensten, mehr oder weniger politischen Anliegen. Von „Beibehaltung Sommerzeit“ über „anti-gendern“ hin zu „Kauf regional“ befinden sich aktuell rund zwanzig Volksbegehren in den Kinderschuhen, im sogenannten Einleitungsverfahren.

Eines davon ist das „Rechtsstaat & Anti-Korruptionsvolksbegehren“, das kürzlich initiiert wurde. Darin wird in 72 Forderungen unter anderem die Stärkung der Rechtsstaatlichkeit und der Justiz, eine umfassende Antikorruptions- und Transparenz-Gesetzgebung sowie Anstand in der Politik verlangt. Anlass für das Volksbegehren sind laut den Initiatorinnen unter anderem Freunderlwirtschaft, grassierende Korruption und auch jene Giftpfeile gegen die Justiz, die Ramon Spiegel im letztwöchigen Beitrag thematisiert hat. Soweit zum Anlassfall. Wie geht es nun aber im Einleitungsverfahren weiter?

Ein Promille und dann Hunderttausend oder dreimal ein Sechstel

Ein Promille ist notwendig. Also ein Tausendstel der österreichischen Wohnbevölkerung – das sind derzeit 8.401 Menschen –, die ihre Unterstützung für ein Volksbegehren via Unterschrift, Handysignatur oder Bürgerkarte erklären müssen, damit das Einleitungsverfahren überstanden wird. Stimmberechtigt sind dabei alle, die auch den Nationalrat wählen dürfen. Erst wenn mit diesem Einleitungsverfahren die erste Hürde genommen ist, geht es weiter zum sogenannten Eintragungsverfahren.

Dort steigen die zahlenmäßigen Anforderungen dann gewaltig: Innerhalb von einer Woche müssen 100.000 Stimmberechtigte in ganz Österreich oder je ein Sechstel aller Stimmberechtigten in drei Bundesländern das Volksbegehren unterschreiben. Allerdings: die Unterstützungserklärungen aus Phase eins werden dazugezählt. Am letzten Tag des Eintragungszeitraumes ist zur Primetime, nämlich um 20.15 Uhr (so steht es explizit in § 13 Volksbegehrengesetz), die Summe der Unterstützerinnen festzustellen und im Internet zu veröffentlichen.

Ab zur „Behandlung“

Die Bundeswahlbehörde prüft dieses Ergebnis und wenn sie zum Schluss kommt, dass alles in Ordnung ist und die nötigen Unterschriften erreicht wurden, hat sie das Volksbegehren „dem Nationalrat zur Behandlung vorzulegen“. Die „Behandlung“, die Artikel 41 Absatz 2 Bundes-Verfassungsgesetz vorsieht, bedeutet allerdings nicht, dass der Nationalrat dann auch ein entsprechendes Gesetz beschließen muss. Selbst wenn jede stimmberechtigte Bürgerin in Österreich das Volksbegehren unterschrieben hätte – der Nationalrat muss den Antrag nur „behandeln“, kann ihn also auch schubladisieren.

Oder sogar das Gegenteil vom Geforderten beschließen: Statt die vom „Anti-Korruptionsvolksbegehren“ verlangte Verschärfung von Regelungen zur Parteienfinanzierung könnte auch eine Entschärfung verabschiedet werden. Rechtlich gesehen stellt ein erfolgreiches Volksbegehren nämlich bloß eine Gesetzesinitiative dar, die den Gesetzgeber zu nichts verpflichtet. Politisch kann ein erfolgreiches Volksbegehren allerdings erhebliches Gewicht haben. Und auch wenn das Recht nicht per se der Politik folgt, so sind die beiden doch kommunizierende Gefäße.

Verwechslungsgefahr: Begehren ≠ Abstimmung ≠ Befragung

Nicht zu verwechseln ist das Volksbegehren mit der Volksabstimmung und der Volksbefragung, den anderen beiden direkt-demokratischen Instrumenten. Bei der Volksabstimmung wird über einen konkreten Gesetzesbeschluss mit Ja oder Nein abgestimmt und die Mehrheit entscheidet. Das Ergebnis ist dann für den Gesetzgeber bindend – anders als beim Volksbegehren. Eine Volksabstimmung gibt es nur sehr selten. Sie ist zB vorgesehen, wenn eine tiefgreifende Änderung der Verfassung durchgeführt werden soll. Bisher haben erst zwei Volksabstimmungen stattgefunden: 1978 über die Inbetriebnahme des Atomkraftwerks Zwentendorf (50,47 % für „Nein“) und 1994 über den Beitritt Österreichs zur EU (66,58 % für „Ja“).

Bei einer Volksbefragung wiederum wird ebenfalls eine Ja/Nein-Frage gestellt oder die Möglichkeit zwischen zwei Alternativen gegeben. Die Antwort der Bevölkerung bindet den Gesetzgeber allerdings nicht. Daher hätte nach der – bundesweit ersten und bisher einzigen – Volksbefragung zur Wehrpflicht im Jahr 2013 auch ein Berufsheer eingeführt werden können, obwohl 59,7 Prozent für die Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht gestimmt haben. Rechtlich wäre das durchaus möglich gewesen, politisch aber zumindest gewagt.

Paragraphen oder Wunschzettel

Wie genau ein Volksbegehren aussieht, das variiert. Es können Gesetzesanträge gemacht werden, also konkrete Vorschläge für Gesetzesbestimmungen (zB war ein Paragraphen-Vorschlag des Klimavolksbegehrens für die Einrichtung eines Klimarechnungshofes: „Um zu gewährleisten, dass die Republik Österreich spätestens ab dem Jahr 2040 klimaneutral ist und das Gesamttreibhausgasbudget gemäß Art. X Abs. X nicht überschreitet, wird ein Klimarechnungshof eingerichtet.“). Es können aber auch bloß Anregungen gemacht, sozusagen Wünsche formuliert werden, wie im Antikorruptionsvolksbegehren (zB: „Die Veröffentlichung von parlamentarischen Ausschussprotokollen ist gesetzlich zu verankern.“).

Ob und in welcher Form dann ein Gesetz beschlossen wird, das liegt ohnehin beim Nationalrat. Aber der täte jedenfalls gut daran, die Begehren des Volkes ernst zu nehmen.

Kurz gesagt

• Das Volksbegehren zählt zu den Instrumenten der direkten Demokratie, durch die der Bevölkerung die Möglichkeit zur unmittelbaren Mitwirkung im Staat eingeräumt werden soll.

• Ein formal erfolgreiches Volksbegehren – mit den notwendigen Unterstützungserklärungen – zwingt den Nationalrat nicht dazu, ein Gesetz zu beschließen, kann aber politischen Druck erzeugen.

• Zu unterscheiden ist das Volksbegehren (nicht bindende Gesetzesinitiative der Bevölkerung) von der Volksabstimmung (bindendes Referendum über einen Gesetzesbeschluss) und der Volksbefragung (Fragestellung an die Bevölkerung ohne Bindungswirkung).